Geografska razvedenost i razlike u stupnju razvoja između različitih regija Hrvatske periodično izazivaju diskusije o potrebi promjene aktualnog neefikasnog sustava lokalne i regionalne samouprave. No ako argumenti o potrebi za promjenom i imaju utemeljenja, prijedlozi tih promjena često uključuju potencijalno znatna pogoršanja.
“Hrvatskoj je potrebna decentralizacija”: gotovo da nije bilo političkog aktera posljednjih godina koji na ovoj paroli nije temeljio značajan dio vlastite predizborne platforme. To je naime bilo jedno od ključnih obećanja sadržanih u tzv. Planu 21 koji su liberalne stranke ponudile biračima na izborima 2011. godine, još ranije na njoj je “inzistirao” bivši predsjednik Ivo Josipović, a i nova je predsjednica Kolinda Grabar-Kitarović sklona predstavljati se kao zagovornica decentralizacije. Unatoč općoj sklonosti ovoj paroli, bilo bi pretjerano reći kako oko “decentralizacije” postoji konsenzus. Prije svega stoga što ona u različitim interpretacijama znači različite stvari, iako najčešće zapravo ne znači ništa konkretno.
Nakon što je neočekivano dobar izborni rezultat Mosta nezavisnih lista na nedavnim parlamentarnim izborima unio mali poremećaj u domaći parlamentarni sustav, pitanje “reforme lokalne i regionalne samouprave” brzo se iz prigodničarske parole pretvorilo u jedno od ključnih političkih pitanja. U pokušaju da se od protestne stranke bez konzistentnih i razrađenih politika pretvori u vodeću snagu političkog sistema, Most je ponudio listu kategoričkih zahtjeva bez čijeg provođenja neće biti moguće formiranje parlamentarne većine. Kako se ta lista zahtjeva sve više pretvarala u niz fraza oko kojih se načelno mogu složiti gotovo sve parlamentarne stranke, tako je pitanje smanjenja broja općina i županija sve više dolazilo u prvi plan kao jedna od rijetkih konkretnih i lako prepoznatljivih “mjera”.
Logika iza zahtjeva za smanjenjem broja jedinica lokalne i regionalne samouprave međutim nije nova. Nju su godinama uporno zazivali liberalni komentatori navodeći najčešće primjer Danske, koja je 2007. godine u sveobuhvatnoj reformi značajno “srezala” broj svojih “županija” (amter) sa 16 na 5 novih regija (regioner) te općina (kommuner) sa 270 na današnjih 98. Ključni motiv i legitimacija ove promjene bile su administrativne uštede. Prema obrazloženju danskih vlasti, čija su mišljenja i argumentaciju nastojali prenijeti i domaći mediji, samo smanjenje broja, kako administrativnog osoblja, tako i broja dužnosnika, znatno je olakšalo dansko nošenje s nedavnom ekonomskom krizom.
Logika uštede
Unatoč raširenom entuzijazmu prema “danskom modelu”, prevođenje tamošnjih reformi pokazalo se znatno kompliciranijim. Obećanja iz Plana 21 brzo su se rasplinula u tek stidljive pokušaje spajanja pojedinih ureda javne uprave, administrativnog spajanja bolnica ili sličnih pokušaja sa sudovima, uz velike otpore. Naposljetku je vlada na odlasku i eksplicitno odustala od radikalnih poteza u ovom smjeru, ističući svoju potporu sustavu županija vjerojatno dobrim dijelom i kako bi se izbjegla opasnost da opozicijska Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) na platformi borbe za očuvanje lokalne autonomije pokrene uspješnu kampanju – za koju je i prije bilo kakvih radikalnih “rezova” pokazala veliki interes.
S obzirom na konsenzus velikih stranaka oko nediranja u “osinje gnijezdo” županija, agresivniji zagovor smanjenja broja jedinica samouprave na sebe su preuzele manje disidentske liste, poput stranke Ive Josipovića, zatim Održivog razvoja Hrvatske (ORaH) te naposljetku Mosta. No Most, čiji je lider Božo Petrov (kao i dobar dio drugih zastupnika) svoju popularnost stekao dojmom racionalizacije i dobrog upravljanja na lokalnoj razini, nije ponudio neki razrađen model “reforme” u ovom području. Ne čudi stoga što se i Mostov predizborni prijedlog o formiranju “tri do četiri regije” u kasnijim razradama sveo na prebacivanje nekih djelatnosti susjednim općinama i vrlo općenit, iako popularni zahtjev dugoročnog ukidanja “neodrživih” općina.
Termin “održivosti” odnosi se na činjenicu da općine i županije za svoju djelatnost dobivaju tek mali dio poreznih prihoda koji se prikupljaju na njihovom području (10%) što znači da jedinice samouprave sa slabijom ekonomskom aktivnošću i manjim primanjima stanovništva ne mogu pokriti čak ni troškove osnovnih djelatnosti. Logika uštede njihovim ukidanjem međutim nosi sa sobom veliku opasnost da “kažnjava” siromašne krajeve. Oslanjanje na pitanje “održivosti” značilo bi da bi u bogatijim krajevima gotovo svako selo moglo biti općina, dok bi se siromašniji krajevi spajali u gigantske općine veličine današnjih županija. Riječ je svakako o reformama koje bi imale suprotne rezultate od proklamiranih ciljeva “olakšavanja razvoja”, jer bi javne službe siromašnijem stanovništvu lako mogle postati još nedostupnije.
Nacionalno jedinstvo i kontrola županijskih proračuna
Što vrijedi na lokalnoj, vrijedi i na regionalnoj razini: iako su liberalne stranke često bile nositelji zahtjeva za “racionalizacijom” lokalne i regionalne samouprave, pojedini krajevi u kojima one dominiraju pokazuju snažan otpor svakoj regionalizaciji koja se ne bi temeljila isključivo na konceptu financijske održivosti. Međimurski župan iz redova liberalne Hrvatske narodne stranke (HNS) tako je u nedavnom intervjuu lokalnim novinama ustvrdio kako je “Međimurje dovoljno samo sebi jer stvara i proizvodi, a načinom na koji funkcionira u javnom sektoru nije nikome na teret (…) Međimursko je gospodarstvo 2,5 posto hrvatskog gospodarstva, a u izvozu sudjelujemo s četiri posto, dok u uvozu sudjelujemo s 1,9 posto.”
Vlasti malenog Međimurja (oko 100 tisuća stanovnika), slično kao i Istre (200 tisuća stanovnika), inzistiraju na zadržavanju vlastite posebne jedinice, dok decentralizaciju vide tek kao povećanje udjela koje županije zadržavaju od poreznih prihoda, čime bi dodatno ojačali svoje već razvijenije krajeve. Dok se takva argumentacija uklapa u logiku “održivosti”, ona ipak predstavlja ozbiljne izazove onima koji bi pokušali iscrtati granice “tri do četiri” nove regije. Donekle suprotno prijedlozima za tako radikalno smanjenje, HDZ se u pokušajima da sklopi koaliciju s Mostom načelno pozvao na kriterije “efikasnosti i izvrsnosti” prilikom eventualne racionalizacije, iako su najskloniji zadržavanju postojećeg sustava županija, uz povremeno kontradiktorne argumente.
Tako je uz ne osobito uvjerljivu tvrdnju kako su se “građani naviknuli na županije”, HDZ u nedavnim polemikama iz naftalina izvukao i upitni argument iz ranih 1990-ih o velikim opasnostima “jačanja povijesnih podjela između hrvatskih regija” koje navodno prijete nacionalnom jedinstvu. Obnova naziva županija, nekadašnjih feudalnih institucija Kraljevine Ugarske, te je povijesne antagonizme tobože trebala onemogućiti. Kritičari međutim nisu propustili primijetiti kako je ista stranka zapravo na vlasti u 12 od 21 županije, i to uglavnom onima s manjim brojem stanovnika, što HDZ-u omogućava servisiranje potreba svojeg biračkog tijela županijskim proračunima, kao i korištenje Hrvatske zajednice županija kao svojeg političkog poligona.
Demokratizacija kao najbolja racionalizacija
Komplicirani odnosi i suprotstavljeni interesi će, kako se čini, i dalje sprječavati konkretne prijedloge “decentralizacije”, unatoč načelnom konsenzusu političkih aktera o potrebi za reformama u tom smjeru. Ta će pak situacija nastaviti davati materijala za liberalne lamentacije prema kojima razvoj Hrvatske sprječava skupa administracija koja služi “uhljebljivanju”, odnosno zapošljavanju nepotrebnih ili nesposobnih činovnika. Koliko god bilo načelno točno da sve instance vlasti doista služe parcijalnom i selektivnom saniranju posljedica tranzicijske katastrofe prekomjernim zapošljavanjem i gomilanjem nepotrebnih funkcija, logika kojom se takve prakse tobože prokazuju ne nudi nikakvo uvjerljivo rješenje.
Nejasno je naime kako bi spajanje manjih županija u veće regije samo po sebi smanjilo administraciju i čemu bi takve regije uopće služile osim što bi osigurale veće proračune onima koji bi u takvoj konstelaciji mogli vršiti regionalnu vlast. Osobito ako se uzme u obzir da je njihova konkretna nadležnost (zdravstvo, školstvo, održavanje cesta, urbanističko planiranje) evidentno primjerenija manjim teritorijalnim jedinicama. Nefunkcionalnost županija nastalih spajanjem dviju do deset ranijih većih općina dodatnim bi se ukrupnjavanjem samo pogoršala, povećavajući istodobno i razvojne razlike između različitih područja. U međuvremenu, javni servisi poput zdravstvene zaštite i obrazovanja još se uvijek u najvećem dijelu zemlje odvijaju na razini razbijenih bivših općina, svojevremeno kreiranih kako bi takve usluge bile dostupne na manjim teritorijalnim jedinicama.
Ideja osnovne i srednje škole ili primarne zdravstvene zaštite na što manjoj geografskoj udaljenosti za svakog stanovnika suprotna je međutim ideji o pravu na samoupravu na temelju poreznih prihoda. Unatoč tobože reformskom entuzijazmu, regionalizacija bi tako samo išla u smjeru i dosadašnjih tendencija u lokalnoj samoupravi koje su dovele do postojeće birokratizacije te sustavnog oduzimanja prava lokalnim zajednicama da odlučuju o vlastitim poslovima. To je pak dovelo npr. do sasvim nepraktične situacije u kojoj stanovništvo pojedinog sela ne može samostalno odlučivati o sitnim komunalnim zahvatima ako na razini mjesnog odbora (MO) ne izabere kandidata sa stranačkih lista koji će mu služiti kao predsjednik. Nikome od reformista međutim nije palo na pamet da ukine vijeća MO ili općina u korist zborova zainteresiranog stanovništva.
Teško se oteti dojmu kako bi, umjesto megalomanskih regija, osnovne javne službe trebalo spuštati na niže razine, ne na temelju postojećih prihoda, nego potreba stanovništva za tim službama na određenom teritoriju, a lokalne dužnosnike plaćene da “donose odluke” zamijeniti doista jeftinijim i racionalnijim neposrednim, dobrovoljnim i volonterskim sudjelovanjem stanovnika u odlučivanju. No općina po mjeri osnovnih potreba stanovništva i racionalizacija troškova demokratizacijom prava na odlučivanje teško da će naći svoje mjesto među kratkoročnim ili dugoročnim planovima “decentralizacije”. Za takvu bi promjenu ionako trebalo znatno više od bilo koje “reforme”.