Gotovo pa važeću interpretaciju razloga nezaposlenosti u javnim raspravama predstavlja ona o neadekvatnoj ponudi rada, odnosno o radnicima s neprilagođenim znanjima i vještinama. Ta interpretacija dodatno dobiva na uvjerljivosti kad je tema nezaposlenost mladih. Međutim, čak i površan uvid u podatke zavoda za zapošljavanje čini tu tezu krajnje pogrešnom i naglasak stavlja na drugi pol – potražnju za radom. A dodatnu potvrdu promašenosti interpretacije predstavlja i vodeća mjera zapošljavanja mladih koja, osim što je neučinkovita, i socijalno je nepravedna.
Visoka nezaposlenost u Hrvatskoj predstavlja nerješivu enigmu za svaku vlast do danas.1 Njezini razlozi okvirno se mogu podijeliti na one stvorene u prvom desetljeću tzv. tranzicije i na one izazvane izbijanjem tekuće ekonomske krize. Potonje možemo ilustrirati na primjeru građevinskog sektora. U Hrvatskoj, čija je ekonomska aktivnost u razdoblju od 2002. do 2008. godine bila potaknuta ekspanzijom kreditiranja kućanstava i pojedinih grana, bilježimo rast građevinskog sektora koji je u istom razdoblju bio djelatnost s najvećim realnim rastom investicija i zaposlenosti. Izbijanjem krize dotok kredita drastično je smanjen, što je utjecalo na ukupnu razinu potražnje zbog čega su brojna poduzeća završila u stečaju ili su bitno smanjila svoju investicijsku potrošnju. Važnost građevinskog sektora za ukupnu razinu zaposlenosti jasno se očituje u nesrazmjerno velikom gubitku radnih mjesta u tom sektoru u usporedbi s njegovom veličinom, odnosno udjelom zaposlenih: dok je prije izbijanja krize sektor građevinarstva zapošljavao 9% ukupne radne snage u Hrvatskoj, izgubljena radna mjesta u tom sektoru čine čak 22% od ukupno izgubljenih radnih mjesta od početka krize 2008. do 2014. godine.2
Pored specifičnosti sektora koji su izrazitije pogođeni ekonomskom krizom, presudni faktori visoke nezaposlenosti u Hrvatskoj dugoročnije su naravi. Naime, razmjerno visoke stope nezaposlenosti zabilježene su u Hrvatskoj (osobito u pojedinim regijama) i tokom prividno prosperitetnog razdoblja od 2000. do 2008. godine. Možemo reći kako čitavo tranzicijsko razdoblje karakterizira niska potražnja za radom uslijed učinaka privatizacijskih procesa, (pogrešne) makroekonomske politike i novog pozicioniranja Hrvatske u globalnoj podjeli rada. Proces deindustrijalizacije, uz prilagođenu monetarnu i fiskalnu politiku otvorio je prostor povećanoj ovisnosti o uvozu, a transferiranjem bankarskog sektora u privatne (strane) ruke odustalo se od koordiniranog financiranja vlastite industrijske proizvodnje. Jednako tako, privatizacijom proizvodnih resursa, koja je za cilj imala rasprodaju imovine i unovčavanje vrijednih zemljišta tijekom devedesetih godina, došlo je do značajnog gubitka radnih mjesta u industriji koja nisu nadoknađena novim radnim mjestima u rastućem uslužnom sektoru.3 Drugim riječima, proces deindustrijalizacije doveo je do visoke razine strukturne nezaposlenosti koja se čak ni u periodu izraženijeg ekonomskog rasta nije mogla suzbiti. Čitava tranzicijska putanja zorno svjedoči tome kako se primarni razlozi nezaposlenosti nalaze u nedostatnoj potražnji za radom, a ne u problemima na strani ponude.
Jalovost javnih rasprava
Ipak, u javnim raspravama u Hrvatskoj, osobito kada je riječ o ekonomskim stručnjacima i predstavnicima poslodavaca, dominiraju interpretacije koje nezaposlenost tumače kao posljedicu neusklađenosti ponude i potražnje na tržištu rada. Pritom se rasprave uglavnom fokusiraju na stranu ponude rada, dok se nedostatna potražnja za radom smatra posljedicom rigidnog radnog zakonodavstva i loše “poslovne klime”. U tom se okviru kao jedan od ključnih problema navodi i manjkavost radne snage u pogledu znanja i vještina potrebnih za dostizanje željene razine konkurentnosti. Shodno tome, kao lijek za nezaposlenost predlažu se intervencije u samo tržište rada i/ili obrazovni sustav kako bi se ponuda uskladila s “potrebama” tržišta rada koje se tretiraju kao zadatost.
Međutim, iako je u Hrvatskoj detektiran problem neusklađenosti ponude i potražnje rada prema regiji, razini obrazovanja i sektoru djelatnosti, analize pokazuju da on ima zanemarivu ulogu u objašnjenju ukupne razine nezaposlenosti u Hrvatskoj. Procijenjeno je da bi se stopa nezaposlenosti smanjila za svega 0,2-0,8% u slučaju eliminacije neusklađenosti ponude i potražnje na tržištu rada, odnosno kada bi se prekvalificirali svi oni za čijim kvalifikacijskim profilom na tržištu rada nema potražnje.4 Drugim riječima, koncept neusklađenosti ponude i potražnje nije osobito uspješan u objašnjenju uzroka nezaposlenosti jer ne uzima u obzir manjkavosti na strani potražnje za radom. Kao što je ranije navedeno, upravo je kontinuirano niska potražnja za radom, odnosno nedovoljan broj radnih mjesta, primaran faktor u objašnjenju visoke nezaposlenosti u Hrvatskoj – da bi se dobio uvid u ovu činjenicu, dovoljno je usporediti podatke o broju nezaposlenih s brojem traženih radnika na stranicama Hrvatskog zavoda za zapošljavanje. Iz istog razloga ne iznenađuje da dosadašnja istraživanja ne pronalaze dokaze u prilog deregulaciji tržišta rada kao prikladnom instrumentu za povećanje razine zaposlenosti u uvjetima visoke nezaposlenosti uzrokovane krizom i ranije određenom ekonomskom putanjom.
Društvena skupina koja je posebno pogođena rastom nezaposlenosti od početka krize su mladi, odnosno radno aktivno stanovništvo u dobi od 15 do 24 godine.5 Stopa anketne nezaposlenosti mladih u Grčkoj i Španjolskoj u 2013. godini dosegla je gotovo 60%, dok je Hrvatska iste godine zauzela visoko treće mjesto unutar Europske unije sa stopom od 50%. U slučaju nezaposlenosti mladih, uzroci se također učestalo promatraju iz perspektive ponude rada, zanemarujući ili podcjenjujući pritom stranu potražnje. Naglasak se često stavlja na karakteristike mladih poput nedostatka radnog iskustva ili osposobljenosti za rad nakon izlaska iz obrazovnog sustava, pri čemu empirijsku potvrdu čine analitički neutemeljene generalizacije žalbi pojedinih poslodavaca.
“Specifičnosti” mladih na tržištu rada
Međutim, uzroci viših stopa nezaposlenosti među mladima ne potječu iz njihove generacijske specifičnosti kao takve, već kao i u slučaju ukupne nezaposlenosti odražavaju stanje na strani potražnje za radom. Stanje na tržištu rada određuje u kojoj mjeri će karakteristike poput manjka radnog iskustva i navodno nedovoljne stručnosti nakon završenog formalnog obrazovanja mladima predstavljati prepreku za pronalazak posla. U uvjetima visoke nezaposlenosti, posebno izraženima u vrijeme krize, mladi se nalaze u relativno nepovoljnijem položaju iz nekoliko razloga: pored činjenice da se nova radna mjesta ne otvaraju ili se otvaraju znatno sporije nego inače (odnosno smanjuje se zapošljavanje novih radnika), pri konkuriranju za mali broj radnih mjesta mladi se nalaze u lošijoj poziciji s obzirom na saturiranost tržišta rada kandidatima sa znatnim radnim iskustvom. Mladi su također natprosječno izloženi gubitku posla s izbijanjem krize, s obzirom na to da se pri otpuštanju “prednost” daje privremeno zaposlenima te onima s manje radnog iskustva. Porastu nezaposlenosti mladih u Hrvatskoj od početka tekuće krize u najvećoj su mjeri pridonijeli gubici radnih mjesta u istim onim sektorima u kojima je zabilježen najveći pad razine ukupne zaposlenosti uslijed pada prekograničnih kapitalnih priljeva i ispuhavanja nekretninskog mjehura. Drugim riječima, nezaposlenost mladih prije svega je simptom dugotrajnih problema na strani potražnje za radom, dodatno pogoršanih izbijanjem krize.
Treba naglasiti i da mladi ne čine homogenu skupinu te da nisu podjednako izloženi riziku nezaposlenosti. Veliku većinu nezaposlenih u Hrvatskoj čine osobe sa završenom strukovnom školom u trajanju do tri godine, zatim osobe sa završenom četverogodišnjom strukovnom školom ili gimnazijom te osobe sa završenom osnovnom školom. Prema posljednjim podacima Eurostata, stopa nezaposlenosti najviša je među mladima s najnižim stupnjem obrazovanja (bez ili sa završenom osnovnom školom), nakon čega slijede mladi sa srednjim obrazovanjem te na kraju mladi s visokim obrazovanjem. Također, niz je istraživanja ustanovio vezu između viših razina obrazovanja i viših stopa zapošljavanja – u pravilu mladi s visokim obrazovanjem imaju značajno više mogućnosti zapošljavanja te brže i lakše pronalaze prvi stabilni posao nakon izlaska iz obrazovnog sustava u usporedbi s mladima s nižim razinama obrazovanja.
Nezaposlenost u mladoj dobi, pored odgođenog stambenog i financijskog osamostaljivanja, može imati brojne negativne dugoročne učinke poput nižih plaća, otežanog napredovanja te povećanog rizika od dugotrajne nezaposlenosti. Stoga se u posljednje vrijeme kao odgovor na porast nezaposlenosti u dobnoj skupini od 15 do 24 godine na razini Europske unije osmišljavaju programi namijenjenima mladima, pri čemu najistaknutiju ulogu ima tzv. Garancija za mlade (Youth Guarantee) koja se usvajanjem preporuke Europske komisije provodi od početka 2014. godine, a njezin je cilj svim mladima u dobi do 25 godina u roku od četiri mjeseca nakon završetka školovanja ili gubitka posla ponuditi posao, pripravništvo ili nastavak školovanja. U Hrvatskoj je i prije službenog pristupanja Europskoj uniji kao odgovor na nezaposlenost mladih uvedena jedna od mjera koje potpadaju pod shemu Garancije za mlade. Radi se o mjeri Stručnog osposobljavanja za rad bez zasnivanja radnog odnosa čiji je cilj nezaposlenim mladim osobama ponuditi iskustvo privremenog rada u struci kako bi im se poboljšale šanse za kasnije zapošljavanje.
Domet mjera aktivne politike zapošljavanja
Krajem 2010. godine, kada je mjera uvedena, ona je bila namijenjena mladima koji su bili obvezni položiti stručni, majstorski ili državni ispit kako bi mogli samostalno raditi u svojoj struci ili na svom radnom mjestu. Međutim, usvajanjem Zakona o poticanju zapošljavanja 2012. godine mjera je doživjela prenamjenu: ciljana skupina proširena je na sve osobe s manje od godinu dana radnog iskustva u zvanju za koje su se obrazovale te je ukinuta dobna granica za ulazak u mjeru. Mladima sa završenim visokim obrazovanjem ulazak u mjeru omogućen je bez dodatnih uvjeta, dok je ulazak mladih sa srednjim obrazovanjem ograničen na specifična zanimanja koja iziskuju polaganje stručnog ispita ili radno iskustvo. U sklopu mjere mladi rade u punom radnom vremenu za mjesečnu novčanu naknadu koja je do početka 2015. godine iznosila 1600 kn, a nakon toga je povećana na 2400 kn. U periodu nakon spomenute prenamjene ova je mjera doživjela izrazitu ekspanziju te je u 2013. i 2014. godini bila daleko najzastupljenija po broju novouključenih korisnika i najizdašnije financirana od svih mjera aktivne politike zapošljavanja. U njoj je do kraja 2014. sudjelovalo ukupno 38.927 osoba, a ulasci mladih u stručno osposobljavanje u 2013. godini činili su 12% te u 2014. 13% ukupnog zapošljavanja osoba od 15 do 29 godina starosti. Sudeći prema masovnim ulascima u mjeru stručnog osposobljavanja i financijskim izdacima za njezino provođenje, jasno je da ona ne predstavlja tek jednu od brojnih mjera aktivne politike zapošljavanja, već je u zadnjih nekoliko godina gotovo postala njezinim sinonimom.
Mjera Stručnog osposobljavanja za rad bez zasnivanja radnog odnosa polazi od pretpostavke da je osiguranje radnog iskustva za mlade ključ u rješavanju njihove nezaposlenosti. Riječima ministra Mrsića, ovom mjerom nastoji se pomoći mladima “(…) da na tržištu rada postanu konkurentniji stjecanjem dragocjenog radnog iskustva”. Međutim, ova je pretpostavka neutemeljena iz više razloga. Poznato je da je učinak mjera aktivne politike zapošljavanja u pravilu ograničen na intervencije na strani ponude rada, što njihovu ulogu u smanjenju nezaposlenosti u kriznom kontekstu čini marginalnom. Uz iznimku javnih radova koji privremeno otvaraju radna mjesta za korisnike, aktivna politika zapošljavanja nema utjecaj na broj radnih mjesta te je njezin doseg ograničen na stranu ponude rada. Iz tog razloga ona ne može imati izravan utjecaj na razinu (ne)zaposlenosti, a njezina je uspješnost u velikoj mjeri ovisna o potražnji za radom, odnosno o tome nalazi li se ekonomija u fazi rasta ili stagnacije.
Funkcija je aktivne politike zapošljavanja, kao sastavnog dijela socijalne politike, stvaranje pravednije raspodjele tereta nezaposlenosti u korist najugroženijih skupina na tržištu rada. Ukoliko su uspješne u povećanju produktivnosti i zapošljivosti pojedinih skupina nezaposlenih, mjere aktivne politike zapošljavanja mogu stvoriti povoljne učinke na makrorazini, prvenstveno u vidu smanjene nejednakosti na tržištu rada. U cilju stvarnog poboljšanja “konkurentnosti”, odnosno zapošljivosti korisnika stoga je potrebno pažljivo definirati ciljane skupine kojima su pojedine mjere namijenjene. Postojeće znanstvene spoznaje o učincima mjera aktivne politike zapošljavanja koje korisnicima nude obrazovanje ili usavršavanje sugeriraju da najbolji učinak postižu one koje ciljaju usko definirane skupine korisnika čije je zapošljavanje otežano stvarnim manjkom praktičnih znanja i vještina. Međutim, korisnici mjere stručnog osposobljavanja ne odgovaraju tom profilu od spomenute prenamjene mjere iz 2012., odnosno od proširenja ciljane skupine na sve one koji imaju manje od godinu dana radnog iskustva u struci. Također, propisi o korištenju mjere koji ograničavaju ulazak mladih bez visokog obrazovanja stvorili su i specifičnu strukturu korisnika: podaci Hrvatskog zavoda za zapošljavanje pokazuju da veliku većinu (75%) korisnika mjere stručnog osposobljavanja čine osobe s visokim obrazovanjem te da su najčešća područja završenog školovanja korisnika ona u području društvenih znanosti, obrazovanja, poslovanja i prava.
Na ovaj način mjera stručnog osposobljavanja postaje privremenom opcijom za visokoobrazovane mlade koji se ne uspijevaju zaposliti uslijed ekonomske krize, a ne nedostatka znanja ili vještina. Budući da se radi o osobama koje su svojim formalnim obrazovanjem većinom osposobljene za rad i pripadaju najzapošljivijoj skupini mladih, za očekivati je da će ova mjera dovesti do tzv. efekta mrtvog tereta nezaposlenosti, odnosno favoriziranja kandidata koji bi se (lakše) zaposlili i bez sudjelovanja u mjeri.
Kompenzacijska uloga socijalne politike
No osim perspektive učinkovitosti uloženih sredstava, jednako je bitna i perspektiva socijalne pravednosti. Kao što je ranije istaknuto, mladi s visokim obrazovanjem značajno su manje izloženi riziku nezaposlenosti u odnosu na one s nižim razinama obrazovanja. Drugim riječima, propisi o korištenju mjere stručnog osposobljavanja ograničavaju ulazak onima kojima je to najpotrebnije i zaobilaze one skupine nezaposlenih čiji bi interes trebao biti u fokusu aktivne politike zapošljavanja. Također, izgledno je da propisi o ulasku u mjeru koji favoriziraju mlade s visokim obrazovanjem utječu i na šanse za korištenje mjere korisnika različitog socio-ekonomskog statusa. Razlog za ovu pretpostavku pružaju istraživanja socijalnog profila studenata koja upućuju na podzastupljenost osoba nižeg socio-ekonomskog statusa među studentima. U tom je pogledu osobito važna i činjenica da mjesečna naknada u iznosu od 1600, odnosno 2400 kn uz puno radno vrijeme korisnicima ne omogućuje financijsku samostalnost. Posljedično, za očekivati je da je ulazak u mjeru otežan osobama koje ne mogu računati na financijsku potporu iz drugih izvora, što je posebno problematično s obzirom na to da osobe nižeg socio-ekonomskog statusa predstavljaju jednu od teže zapošljivih skupina.
Na razini Europske unije mjere aktivne politike zapošljavanja u posljednje su vrijeme postale glavnim načinom nošenja s nezaposlenošću koja je kao posljedica tekuće ekonomske krize posebno pogodila mlade, čime se promiče kompenzacijska uloga aktivne politike zapošljavanja u smanjenju njihove nezaposlenosti. Međutim, poznato je da mjere aktivne politike zapošljavanja daju dobre rezultate samo ukoliko su prilagođene specifičnim potrebama ugroženih skupina na tržištu rada. Taj uvjet zasigurno nije zadovoljen u trenutku kada one preuzimaju ulogu univerzalnog lijeka protiv nezaposlenosti koja im je trenutno dodijeljena. Na primjeru masovno korištene mjere stručnog osposobljavanja u Hrvatskoj vidljivo je da takva prenamjena aktivne politike zapošljavanja može voditi do manje učinkovitih, ali i manje socijalno pravednih učinaka.
Europske su institucije poseban naglasak stavile na nezaposlenost mladih kao zaseban problem koji iziskuje specifična rješenja, izdvajajući ga na taj način od uzroka ukupne nezaposlenosti. Primjerice, locirajući srž problema u nedostatku radnog iskustva kao što je to slučaj s mjerama poput Stručnog osposobljavanja za rad bez zasnivanja radnog odnosa, nezaposlenost mladih tretira se kao problem koji je moguće riješiti ili ublažiti intervencijama na strani ponude rada. Međutim, mladi su tek demografska skupina koja se izdvaja time što po prvi puta ulazi na tržište rada te im je sudbina kao skupine s manjkom radnog iskustva u tom smislu neizbježna. Ono što je svakako manje neizbježno su problemi na tržištu rada koje će mladi zateći po izlasku iz obrazovanja, a čije rješenje izlazi iz okvira socijalne politike te zahtijeva fundamentalno drugačiji pristup od onoga koji se promiče programima poput Garancije za mlade. Koliko se god preusmjeravanje fokusa na politike koje vode otvaranju radnih mjesta trenutno čini dalekim, ono je jedino rješenje za nezaposlenost mladih. Pritom nužan politički korak čini premještanje težišta rasprava o nezaposlenosti na pitanje nedostatne potražnje za radom i njezinih uzroka te otklanjanje ideoloških pritisaka na radnike koji ih proglašavaju neprilagođenima suvremenom “dinamičnom” tržištu rada.
- Ovaj članak prilagođena je varijanta uvoda iz studije o mjerama aktivne politike zapošljavanja namijenjenih mladima koja će uskoro biti objavljena u izdanju Baze za radničku inicijativu i demokratizaciju. [↩]
- Izvor: Eurostat (lfsa_egana, lfsa_egan2), vlastiti izračuni. [↩]
- Penava, M. (2014). Makroekonomija hrvatske deindustrijaliazacije. Doktorska disertacija. Ekonomski fakultet Zagreb, Sveučilište u Zagrebu. [↩]
- Tomić, I. (2014). Structural unemployment in Croatia – How important is the occupational mismatch?. Economic Research-Ekonomska Istraživanja [↩]
- Pri računanju stope nezaposlenosti mladih uzima se u obzir radno aktivno stanovništvo. Stopa aktivnosti za dobnu skupinu od 15 do 24 godine u Hrvatskoj 2014. godine iznosila je 34% – ostalih 66% mladih je uglavnom u obrazovanju (izvor: Eurostat: lfsi_act_a). Međunarodno usporediva kategorija mladih obuhvaća osobe između 15 i 24 godine starosti, no s obzirom na prosječno trajanje tercijarnog obrazovanja u Hrvatskoj od šest godina u kategoriju mladih uključuju se uobičajeno i osobe u dobi do 29 godina. [↩]