Prema najavama iz hrvatske Vlade, proračun za 2016. godinu bit će objavljen 10. ožujka. Također, najavljeno je da će to biti prvi pravi “reformski” i uravnoteženi proračun. Iako javnim prostorom dominira samorazumljivost navedenih proračunskih odrednica, daleko od toga da jamče recept za ekonomsko blagostanje, naprotiv, puno su izglednije nove epizode redistribucije bogatstva prema višim klasama. S obzirom na sastav nove vlade, čini se da će i problematičnost političke izvedbe mjera štednje poslužiti kao poluga za ideološke obračune.
U Hrvatskoj je trenutno na vlasti brojčano najveća koalicija u novijoj političkoj povijesti koja se sastoji od osam političkih stranaka, platforme nezavisnih lista i jednog kluba zastupnika koji ne sudjeluje u izvršnoj vlasti, ali podržava Vladu iz parlamenta. Namjerno smo ovdje izostavili imena kako bi broj aktera došao do izražaja. To je važno budući da se ova skupina slabo povezanih “donositelja političkih odluka” predizborno obvezala da će provoditi reformsku politiku složenu oko programa reforme i štednje. Drugim riječima, ova heterogena politička grupacija ima zadaću provesti kratkoročno, a veoma vjerojatno i dugoročno štetnu ekonomsku strategiju, u četiri godine mandata. Iako se na prvi pogled može reći kako je dobro što heterogenost vladajuće garniture priječi provođenje mjera štednje, nešto detaljnija analiza pokazuje dodatne aspekte koji nemaju pozitivan predznak.
Dosadašnji pokušaji fiskalne konsolidacije na području Europske Unije pokazali su se štetnima, bilo da se radi o baltičkim državama ili periferiji eurozone. O tome ovdje nećemo duljiti budući da su analize za različite države već provedene; spomenut ćemo samo kratko slučaj Irske koja se redovito u raspravama navodi za primjer uspješnog ishoda mjera štednje. Međutim, taj primjer zavarava promatrača na isti način na koji je to činio irski razvojni model u razdoblju prije 2008. godine. Uobičajeno objašnjenje irskog izlaska iz krize sastoji se u povezivanju interne devalvacije i smanjenju javnog sektora s uzlaznom putanjom irske privrede temeljene na izvozu. U toj pripovijesti, negativni učinak smanjenja plaća i potrošnje neutraliziran je rastom izvoza na temelju poboljšanja konkurentnosti. No, u pozadini irskog rasta temeljenog na izvozu stoje sektori farmacije, biotehnologije i ICT-a, čiji su troškovi rada tokom fiskalne prilagodbe rasli. Riječ je o posebnom obilježju irske privrede koja je već nekoliko desetljeća glavno odredište multinacionalnih kompanija. Niske porezne stope, kvalificirana radna snaga i strategija privlačenja stranih investicija putem posebne agencije pretvorile su Irsku, u razdoblju od 1987. do 2007. godine, u važnu kariku u lancu multinacionalnih kompanija koje ostvarene profite tamo knjiže izbjegavajući regulaciju matičnih zemalja. Kako bilježi Aidan Regan, ključna politika koja stoji u središtu irskog oporavka je rezultat posebnog odnosa države i globalnih tehnoloških kompanija; to, a ne, štednja, smanjivanje troškova rada ili makroekonomska stabilizacija, stoji u pozadini oporavka temeljenog na izvozu.
Za raspravu o fiskalnoj konsolidaciji to je važan moment, budući da putanju irskog oporavka nije moguće prenijeti na druge zemlje periferije, osobito ne putem mjera štednje koje s njom nemaju veze. Razjašnjenje irskog slučaja ostavlja nam niz drugih primjera neuspjeha da se štednjom postigne fiskalna konsolidacija, pri čemu se dakako izdvaja grčki primjer. Kada bi Hrvatska politička elita htjela slijediti grčki primjer učinila bi otprilike ono što su dva ekonomista mlađe generacije savjetovala na nedavnom događaju organiziranom od strane udruge poreznih obveznika Lipa. Predloženo radikalno rezanje rashoda uključuje njihovo smanjenje za više od 4,5 milijarde kuna u 2016., te zamrzavanje rashoda u naredne tri godine mandata. Rezanje rashoda uključilo bi smanjenje mirovina, naknada za nezaposlene, subvencija za poljoprivredu i cijeli niz drugih nespecificiranih ušteda. Na prihodovnoj strani destruktivne učinke rezanja kompenzirala bi smanjivanja stope poreza na dobit, te ukidanje poreza na kapitalnu dobit, dividendu i štednju uz neizostavnu prodaju državne imovine. To su, dakle, radikalne mjere štednje, no teško je vjerovati da bi se na taj način mogla postići fiskalna konsolidacija. Na to upozorava Karlo Vujeva u nedavnom osvrtu na spomenuti prijedlog pokazujući da je recesijska spirala jedan od izglednih ishoda u slučaju slijeđenja naputaka udruge Lipa, odnosno da pokušaji istovremenog rezanja i prihoda i rashoda mogu dovesti samo do nove fiskalne neravnoteže uz još manji bruto društveni proizvod.
Ograničen prostor za politiku rezanja
U ovom kontekstu je važno da se prijedlozi radikalnog rezanja, što god o njima mislili, ne mogu provesti u ovoj političkoj situaciji. Veliki broj stranaka i političkih aktera onemogućava provođenje iole složenijeg programa, pa čak i onog lošeg. Za svaku od potencijalnih stavaka na listi rezanja postoje značajni proceduralni i politički problemi. Za neke je stavke, poput mirovina, potrebno mijenjati zakon ako ih se želi smanjivati, druge pak opcije znače ulazak u sukob s biračkim tijelom. Dovoljno je pogledati značajan postotak rashoda koji ide na račun udruga ratnih veterana i srodnih organizacija u okviru socijalne politike.
Ovdje dolazimo do zanimljivog obilježja koje se iskristaliziralo nakon dolaske “reformske vlade”. Naime, radikalno desna opcija u ekonomskoj politici jednako je neprovediva u sadašnjim uvjetima kao i radikalno lijeva opcija. Mogućnost uvođenja mjera štednje kojima bi se proračunski deficit smanjio na ispod 1% do 2019. godine otprilike je jednaka mogućnosti uvođenja samoupravljanja i ekološke održivosti u istom periodu. Razlika ipak postoji i sastoji se u činjenici da desna opcija u ekonomskoj politici predstavlja regulatornu ideju za donositelje političkih odluka. Drugačije rečeno, desna opcija u ekonomskom polju sabire skup ciljeva kojima treba težiti, usprkos tomu što ih nije moguće dostići kratkoročno, pa ni srednjoročno.
Takva vrsta internalizacije vrijednosti i ciljeva ekonomske desnice ima nekoliko iznimno negativnih posljedica u domaćem ekonomsko-političkom polju. Prvo, uravnoteženi proračun unutar konzervativne ideologije služi dvostrukoj svrsi. S jedne strane, imperativ rezanja javne potrošnje i pojedinih kategorija poreznih prihoda ima cijenu izraženu u obliku neravnomjerne podjele tereta konsolidacije. Najveći dio tereta smanjenja mirovina, naknada za nezaposlene i drugih across the board rezova podnijet će onaj dio stanovništva čiji je socijalni status već sada slab ili ugrožen, dok smanjenje poreza na dobit ili ukidanje poreza na dividendu i kapitalnu dobit podrazumijevaju dodatnu redistribuciju sredstava uglavnom u korist upravljačke klase. S druge strane, pravi cilj mjera štednje nije zapravo fiskalna konsolidacija, nego izdvajanje i pretvaranje određene, dosad državne imovine i usluga u outlete za privatne investicije. U prezentaciji udruge Lipa predviđena je prodaja mnogobrojnih udjela u najznačajnijim poduzećima poput Podravke, Končar elektroindustrije, Croatia banke, Croatia Airlinesa, Hrvatske lutrije, Sunčanog Hvara itd. Nominalni razlog će se predstaviti u terminima poboljšanja omjera javnog duga i BDP-a, no u stvarnosti se otvara prostor za novu redistribuciju imovine i prihoda iz džepova poreznih obveznika u portfelje posebnih interesnih skupina.
Varljivo obećanje budućih investicija
Ovdje je važno spomenuti u pogledu samog pojma uravnoteženog budžeta ili proračuna da, iako se na prvi pogled čini kako je riječ o neprijepornoj ekonomskoj razboritosti, tek s postupnim rastom utjecaja konzervativnih snaga unutar ekonomske profesije on stječe samorazumljivost koja nas danas zasljepljuje. Nasuprot uravnoteženom proračunu, odnosno teoriji o uravnoteženim financijama britanski ekonomist Abba Lerner objavljuje1943. godine danas često citirani članak pod naslovom “Funkcionalne financije i federalni (javni) dug”. “Središnja je ideja da će vladina fiskalna politika” piše Lerner, “njezina potrošnja i oporezivanje, posuđivanje i otplata zajmova, emisija i povlačenje novca biti poduzimana s obzirom na učinke tih poteza na privredu, a ne prema bilo kakvoj doktrinarnoj ideji o tome što je uravnoteženo ili neuravnoteženo. Taj princip prosudbe s obzirom na učinke primijenjen je već u mnogim područjima ljudske djelatnosti, gdje je poznat kao metoda znanosti nasuprot skolasticizmu”. Prema tome, potrebno je znati da doktrina o uravnoteženom proračunu kao cilju, a ne kao sredstvu za postizanje nekog drugog cilja, ima pečat jedne ideološke pozicije koja je u novije vrijeme ovjerena strogim pravilima fiskalnog nadzora. Dakako, neki će zastupnici te pozicije reći kako fiskalna konsolidacija znači niže kamatne stope, pa samim time i značajnije investicije nakon prvog vala prilagodbe. Međutim riječ je o veoma varljivom obećanju budući da povezanost kamatnih stopa i investicija nema mehanički karakter kako se često predstavlja u ortodoksnoj ekonomici. Posljednji primjer kojeg treba zapaziti jesu historijski niske kamatne stope nakon što su vodeće središnje banke provele programe kvantitativnog olakšanja, odnosno sijanja likvidnosti.
Distribucijski učinci tih nekonvencionalnih mjera su miješani i ovise o tome da li gledamo sektor ne-finacijskih poduzeća, kućanstava ili banaka. Prema analizi Michaela Spencea i Kevina Warscha nova likvidnost i niske kamatne stope iskorištene su od strane vodećih korporacija za otkup vlastitih dionica i ulaganja u drugu financijsku imovinu, pri čemu je očekivana investicijska aktivnost u takozvanu “realnu ekonomiju” značajno izostala. U konačnici, kad je riječ o post-socijalističkim zemljama poput Hrvatske smislenost fiskalne konsolidacije ovisi o spekulativnom lancu koji kreće od smanjenja javnih rashoda i olakšica za kapital, preko uravnoteženja proračuna i smanjenja kamatnih stopa do novog investicijskog ciklusa i rasta zaposlenosti. Riječ je o zanimljivoj priči koja zaobilazi ključne probleme na tom putu vezane uz regionalnu nejednakost, osobito u pogledu infrastrukture, izgubljene proizvodne kapacitete tokom privatizacijskog eksperimenta, i, dakako, trenutno stanje Europske unije koja se još nije oporavila od globalne krize.
Ironično je što se u današnjim raspravama o javnom dugu veoma malo spominje povijest njegove akumulacije koja je opet ponajviše vezana uz razdoblje nakon 2000. i nezaustavljivu javnu potrošnju na privilegiranu političku klasu, interesne skupine poput ratnih veterana, ali i sanacije bankarskog, zdravstvenog i drugih sustava uslijed neuspješnih reformi. Iako je razmjerno lako naći izvore javnog duga u tekućim se raspravama i dalje koriste mitovi o glomaznom, skupom i posebno neučinkovitom javnom sektoru usprkos tome što postojeći podaci daju sasvim drugu sliku.
Životno partnerstvo nacionalizma i fiskalnog konzervativizma
Nemogućnost fiskalne konsolidacije u uvjetima ovakve vladajuće koalicije sadrži još jedan aspekt kojega na kraju treba spomenuti. Riječ je o urušavanju demokratskog procesa na dvije razine.
Prvo, današnja doktrina o uravnoteženim financijama podrazumijeva promjene samog institucionalnog aranžmana. Poput neovisne središnje banke, čija se neovisnost odnosi prije svega na izvršnu vlast koja odgovara biračima na izborima, trebale bi postojati neovisne institucije zadužene za nadgledanje fiskalne politike. U prijedlogu udruge Lipa se tako spominje formiranje neovisnog ureda za proračun s petogodišnjim mandatom i ugradnja fiskalnog pravila u Ustav. Fiskalno pravilo kao ustavna kategorija jamči suficit primarnog fiskalnog salda (osim u slučaju rata i sl.) i deficit državnog proračuna do 2% BDP-a. Postavljeni pragovi su, dakako, proizvoljni poput samih odredaba iz Maastrichta, podložnih sličnim slabostima i problemima. No, još je važnije uočiti temeljnu misao: uvijek postoji opasnost od demokratskog tijela koje može u svakom trenutku izabrati “pogrešne” politike, a to su one koje ne odgovaraju doktrini uravnoteženih financija. Stoga je potrebno zakonski onemogućiti da pitanja fiskalne politike budu predmet rasprava i izbornih političkih platformi. Na isti način na koji je monetarna politika predana u ruke ekspertnih skupina – neovisnih, ali ne i neutralnih – sada se pokušava redefinirati okvir fiskalne politike. Opasnost ovog oblika demokratskog deficita leži u tome što se ustanovljenje takvih agencija ili skupa specifičnih pravila za nadgledanje može dogoditi neovisno o stvarnoj dohvatljivosti fiskalne prilagodbe.
Druga razina urušavanja demokratskog procesa odnosi se na korištenje mjera štednje u funkciji uklanjanja političkih neistomišljenika iz pojedinih društvenih segmenata. Već smo imali prilike vidjeti kako mjere štednje mogu biti korisno oružje za preustroj javnog sektora. Nakon formiranja vlade početkom 2016. mjere štednje su poslužile kao izgovor novom ministru kulture da ukine ideološki nepoćudne programe. Racionalizacija i reforma djelovanja pojedinih ministarstava može se na taj način oslanjati na mjere štednje iako se nikakva stvarna konsolidacija ne mora odvijati na nacionalnoj razini. Može se, naravno, tvrditi da ekonomska ideja konsolidacije nema nikakve veza s mogućim ukidanjem financijskih potpora za kritične ili oporbene organizacije. No u situaciji u kojoj se radikalno desna politička platforma na vlasti obvezala na program reformi koje ne može provesti, ideološko čišćenje pod plaštem ekonomske racionalnosti dolazi takoreći samo po sebi. Stoga je izgledno da u narednom razdoblju fiskalni konzervativizam i nacionalizam stupe, ako ne već u brak, a onda u životno partnerstvo, u svrhu razmjene opravdanja i prikrivanja slabih točaka.