Povijest reformi rumunjskog mirovinskog sustava donekle odskače od tipičnog tranzicijskog modela po kojemu su bivše socijalističke države tijekom 1990-ih uvodile privatne mirovinske fondove. Rumunjska se odlučila na uvođenje mirovinskog sustava od tri stupa tek 2008. godine kada su poražavajući rezultati takvih sustava već bili itekako vidljivi.
Bujica srditih izjava, gnjevnih komentara i ljutitih analiza pojavila se u rumunjskom liberalnom tisku kada je socijaldemokratski premijer Mihai Tudose krajem kolovoza objavio, doduše vrlo nejasnim riječima, namjere vlade da reformira mirovinski sustav. Rasprava se razvila u čudan javni okršaj u kojem su se ekonomski strahovi, fiskalni fatalizam i demografska zabrinutost spojili u jednu diskurzivnu mješavinu koja zadnjih godina, nažalost, dominira u temama o problemima mirovinskog sustava u Rumunjskoj, a i šire.
Kao i u većini država Istočne Europe, od 2008. rumunjski se mirovinski sustav sastoji od tri stupa: većina doprinosa za socijalno osiguranje odlazi u obvezni javni sustav (prvi stup), u obavezni privatni fond ulazi 5,1 posto doprinosa (drugi stup), dok je treći stup privatan i dobrovoljan. Premijerove nejasne izjave, činilo se, impliciraju značajno smanjenje uloge koju igraju privatni mirovinski fondovi iz drugog stupa, unatoč činjenici da je do sad većina vlada obećavala da će njihovu ulogu povećati. Najavljeni je plan u medijima shvaćen kao katastrofalna intervencija države u poslove privatnika, smrtonosni povratak državnog sustava socijalne sigurnosti koji će ugroziti sve što je dosad stečeno liberalizacijom ekonomije.
Rasprave o “nacionalizaciji” mirovinskog sustava postajale su sve češće, iako teško da je itko iz vlade elaborirao takvu mogućnost: najsmjeliji prijedlozi išli su u smjeru smanjivanja doprinosa za drugi stup s 5,1 na 2,5 posto ili njegove transformacije iz obaveznog u izborni. Različite organizacije što zastupaju interese rumunjskih investitora i poduzetnika izrazile su svoju zaprepaštenost, optužujući vladu da se poigrava “našom budućnosti” umjesto da rješava trenutne proračunske probleme. Među zabrinutim upozorenjima našlo se i vulgarno tumačenje ekonomista Rumunjske središnje banke da su reforme izraz stare želje rumunjskih političara da povećaju utjecaj države na život svojih građana i kontroliraju svaki segment njihova života.
Iluzija sukoba privatnog i javnog
S druge strane, premijerove izjave savršen su primjer katastrofalne PR-strategije: pojavile su se kao grom iz vedra neba, nepotkrijepljene nekim izvještajem ili konkretnom analizom, a da pritom premijer nije ponudio uvjerljivo rješenje problema za koje nitko nije ni znao da postoje. Bilo to dobro ili loše, rumunjski privatni mirovinski fondovi nisu izazvali nikakve probleme poput onih kakvi su nastali u Slovačkoj iz 1998. godine ili u nekim drugim sličnim pokušajima uvođenja obveznih privatnih mirovinskih fondova.
Prije aktualnih rasprava, nitko nije izražavao potrebu da se mirovinski sustav s tri stupnja preuredi. Pa i sada, jedino su opravdanje za vladine prijedloge nejasne optužbe da upravitelji privatnih mirovinskih fondova zgrću profit. Vladin PR-promašaj omogućio je opoziciji da iskoristi situaciju i prezentira mjere kao još jedan atavizam etatističkog mentalnog sklopa: raspirivanje straha od “nacionalizacije” potaknulo je i usporedbe s mađarskim slučajem gdje je država jednostavno zaplijenila privatna sredstva kako bi smanjila rastući državni dug.
Međutim, još je važnije da su vladini kritičari uspjeli problem uobličiti kao suprotstavljanje privatnog upravljanja nasuprot javnom te države nasuprot tržištu. Veoma pojednostavljeno, a opet dovoljno učinkovito da se pobjedi u bilo kakvoj ekonomskoj raspravi, čak i sada, toliko godina nakon Velike recesije. Glavno je pitanje postalo koji je od dva sustava učinkovitiji: stari Pay-as-you-go sustav (PAYG) po kojemu mirovinski fondovi ovise o međugeneracijskoj solidarnosti, demografskim promjenama i fiskalnim politikama ili privatni sustav gdje su rizici individualizirani i gdje nema međugeneracijske ovisnosti: mirovine ovise samo o nečijim osobnim izdvajanjima za mirovinski fond. Iz ovako poopćene perspektive, odgovor bi mogao biti prilično jednostavan, posebno ako se javni stup suočava s realnim pritiskom deficita, tim gore što se smanjuje broj zaposlenih, a povećava broj umirovljenika koji o njima ovisi.
Na svakih deset zaposlenih koji izdvajaju sustav dolazi devet umirovljenika. Broj zaposlenih smanjio se s 8,5 milijuna 1990. na 4,8 milijuna danas. Teško je iz ovakve apstraktne perspektive izbjeći dojam fatalističkog demografskog problema koji pogađa PAYG-sistem, jezgru poslijeratne države blagostanja. Oko tog su se koncepta spojile briga za fiskalne probleme s demografskim strahom od starenja populacije koje će navodno sistem učiniti dugoročno neodrživim. S takvog gledišta, Rumunjska je još jedan primjer nepremostivih prepreka koje ima poslijeratni konsenzus utemeljen na PAYG-sustavu, dok su privatni mirovinski fondovi neizbježno rješenje za buduće generacije radnika. Iz ovakvih usporedbi dvaju stupova, privatnog i javnog, PAYG djeluje kao siromašan rođak o kojemu se stalno treba brinuti – u trajnom je deficitu, zbog demografskih razloga mora porasti, a spašavati se može jedino uz pomoć jeftinih proračunskih trikova.
Demografski fatalizam ili niska plaća?
Ono što ovakve usporedbe, prisutne u rumunjskom tisku, izostavljaju historijske su okolnosti koje čine privatni stup relativno stabilnim dok se javni još bori s financijskom krizom. Prije svega, teško je na smanjenje zaposlenih uplatitelja doprinosa gledati samo kao rezultat krutog demografskog zakona, procesa starenja. Ogromni valovi migracija radne snage igraju veliku ulogu u tom smanjenju, a oni su rezultat niskih dohodaka – prije nego prirodnih procesa. Više od dva milijuna Rumunja radi legalno u inozemstvu, što je gotovo polovica od trenutnih davatelja doprinosa.
Kako je navedeno, ekonomija koja uvelike ovisi o privlačenju stranih investitora (FDI) niskim plaćama teško da se može nositi s troškovima jednog efikasnog mirovinskog sustava. Udio plaća kao dio ukupnog BDP-a jedan je od nižih u Europi, a to ima ogroman utjecaj na sustav socijalnog osiguranja. Depresivno niske plaće okidač su za nove valove ekonomskih migracija i gubitak velikog broja doprinositelja. Uz to, stariji su radnici izgurani s tržišta rada te stavljeni na teret mirovinskog sustava. To stvara problem sustavu socijalnog osiguranja, a istovremeno smanjuje fiskalne prihode, izgubljene zbog smanjene unutrašnje potrošnje. Teško je imati učinkovit sustav socijalne skrbi bez odgovarajuće razine plaća. Umjesto da ih uzmemo kao rezultat demografskih promjena, na trenutne probleme PAYG-sustava treba gledati kao na izravni rezultat ekonomskih strategija koje se prečesto temelje na privlačenju vlasnika kapitala niskim plaćama.
S druge strane, Rumunjska je, zajedno s Češkom, jedna od posljednjih zemalja koja se odlučila za privatizaciju mirovinskog sustava. Pod pritiskom Svjetske banke, Rumunjska je pokazala interes za stvaranje privatnog mirovinskog sektora već u 1990-ima. Unatoč tome, socijaldemokratske snage koje su vodile glavnu riječ u tranzicijskom procesu stalno su odgađale uvođenje nekih konkretnih mjera. U razdoblju velikog entuzijazma za privatne mirovinske fondove, bio je to dosta smion potez. Uz podršku Svjetske banke, počevši od čileanskog primjera 1980-ih, privatni mirovinski fondovi postali su do 1990-ih, globalno političko oruđe, s podrškom moćnih međunarodnih aktera i grupa za pritisak. Od 1981. do 2005. godine uvođenje privatnih mirovinskih fondova doživjelo je impresivan rast, s Latinskom Amerikom kao predvodnicom koju su slijedile zemlje Srednje i Istočne Europe, ali i zemlje u subsaharskoj Africi te Zapadnoj Europi (Engleska, Njemačka, Nizozemska itd.) U kontekstu tadašnjeg neoliberalnog entuzijazma, većina država Srednje i Istočne Europe pokušala je, riječima Mitchella Orensteina, u tome nadmašiti i Europsku uniju, uvodeći još radikalnije privatizacijske reforme mirovinskog sustava.
Rumunjski socijaldemokrati pokazali su velik oprez pri razmatranju takvih inovacija. Ironično, prvi konkretni koraci u tom smjeru dogodili su se tek 2008., kada je spomenuti globalni entuzijazam po pitanju privatnih fondova već počeo zamirati. Nakon 2005. čak je i Svjetska banka pokušala ublažiti svoje preporuke, s obzirom na to da su ranije reforme u Srednjoj i Istočnoj Europi razotkrile brojne problematične aspekte. Kada su 2008. godine, netom prije izbijanja krize, rumunjske vlasti konačno uspostavile drugi, privatni mirovinski stup, imale su prilike učiti na pogreškama ostalih država regije: Slovačke, Mađarske itd. Na neki način, upravo je to zakašnjenje u Rumunjskoj osiguralo relativan uspjeh privatnih mirovinskih fondova. Tako je postalo moguće organizirati mnogo efikasniji sustav nadziranja privatnog sistema, te istovremeno usvojiti strategiju koja neće dramatično utjecati na javni sustav. Ipak, ovaj je potonji aspekt ostao najproblematičniji.
Javni teret privatnih mirovinskih fondova
Suprotno mišljenjima koja cirkuliraju rumunjskom javnom sferom, odnos privatnih i javnih fondova, PAYS-sustava međugeneracijske ovisnosti ili privatno usmjerenog drugog stupa nije samo apstraktna komparacija zasebnih sistema koji jedva da utječu jedan na drugoga i gdje je pitanje jednostavno koji od njih je efikasniji u osiguravanju sretne mirovine.
Uvođenje privatnog mirovinskog fonda već dramatično utječe na javni sistem i vodi do ogromnih financijskih gubitaka. On propušta ogromnu količinu novca iz javnog mirovinskog sustava u privatne ruke. Suočavanje s tim, kako ih se uvriježeno naziva, tranzicijskim troškovima, bilo je jedna od glavnih briga rumunjskih vlasti od 1990-ih. Odgovori i rješenja mijenjali su se: povećavanje fiskalnih prihoda, smanjenje iznosa mirovina (mjere štednje) ili jednostavno potpuna privatizacija javne imovine (kao što je bio slučaj u Poljskoj). Proračunski problemi izazvani krizom 2008. godine pogoršali su pitanje financiranja, pogotovo zbog toga što su zemlje regije do tada već morale poštivati mastriške kriterije i truditi se da proračunski deficit ne pređe 3 posto BDP-a.
Iz tih razloga, gotovo svaka država Istočne Europe pokušava smanjiti drugi stup, vraćajući novac u javni sustav. Najekstremnije mjere poduzela je Mađarska, koja je jednostavno odlučila nacionalizirati privatni mirovinski fond, djelomično kako bi namaknula sredstva za otplaćivanje svog ogromnog duga. Za bivšu desnu rumunjsku vladu, koja je zemljom upravljala tijekom krize, najprimjerenije rješenje bila je štednja, dok je izdvajanje za drugi stup poraslo s 2,5 na 5,1 posto. Ti tranzicijski troškovi, ipak, ostaju netaknuta tema stručnjaka i komentatora čija se analitička imaginacija ograničila na ideju poštenog natjecanja između dva autonomna sistema, privatnog i javnog, koji ne komuniciraju jedan s drugim i ne utječu jedan na drugoga.
A ipak, opseg ovih proračunskih problema vrlo brzo će porasti i tranzicijske troškove učiniti dosad najvidljivijim. Unatoč njihovom konfuznom ekonomskom programu, socijaldemokrati na vlasti prate neokejnzijansku politiku koja bi, smanjenjem poreza i povećanjem plaća, mogla dovesti do većih proračunskih deficita koje mastriški kriteriji ne dozvoljavaju. Ako se ne reduciraju doprinosi za socijalno osiguranje koji su trenutno usmjereni u privatne mirovinske fondove, javni će se fond naći u još većim problemima. Onkraj demografskih strahova i fantazija, postoje stvarne ekonomske odluke koje treba donijeti.
S engleskog prevela: Anja Vladisavljević