Turističke investicije često se u javnim raspravama izlažu u obliku ucjene – možda vam se ne sviđa, ali to je jedini put ka radnim mjestima i razvoju. No, da bi se shvatilo kako je došlo do toga da ucjena funkcionira kao legitimacijsko sredstvo ekonomske politike potrebno je ocrtati planiranje prostorne politike u posljednjih pedeset godina. S naglaskom na odnos između turizma i industrije i prelamanje tih planova kroz promjene upravljačkih mehanizama.
Turistička predsezona u punom je jeku. Ljetni dio godine u Hrvatskoj rezerviran je za teme nacionalne kohezije i jačanja identiteta kroz pogled i ugođaj stranog gosta. Željno iščekivani, ali i prezreni strani turisti, osuđeni na standardno iscrpljivanje turističkom ponudom ispeglane “autohtone” kulture, ove, kao i prethodne godine, ostvarit će rekordan broj noćenja. S tim u vezi, pri nedavnom posjetu pulskom gradonačelniku, ministar turizma Darko Lorencin, izrazio je zadovoljstvo “razvojem turističkih proizvoda kao što su atrakcije i manifestacije izvan razdoblja glavne turističke sezone”, koje će “odigrati ključnu ulogu” u porastu vansezonske atraktivnosti naših obalnih gradova. U Istru se tako po riječima ministra “ove godine ulaže gotovo dvostruko više nego lani” a kako ga obavještava pulska uprava, “bit će još bolje u narednim godinama.”
Još jedno u nizu pompoznih rukovanja i hvalospjeva o budućem boljem vremenu odvijalo se samo dan nakon praznika rada, a u jeku širokog otpora izmjenama i dopunama pulskog GUP-a kojima se predviđa dugo željeni napredak time što će se petina površine grada ograditi i rezervirati za razvoj elitne turističke enklave.
Artikulacija otpora ovakvom “razvoju” uglavnom polazi od argumentacije da gradovi poput Pule ili Dubrovnika ostaju bez prostora za daljnji razvoj ukoliko se njihovi najveći neizgrađeni prostorni resursi daju u dugoročne koncesije. Istovremeno, apologeti “elitnog razvoja” nerijetko tvrde da tim malim gradovima zapravo ne trebaju tako velike površine, te da će ograđeni teritorij u konačnici otvoriti dostatan broj radnih mjesta za budući razvoj tog područja.
U dosljednoj propagandi posljednjih petnaest godina intenzivirala se samo jedna tema kada se radi o turizmu i razvoju obale. Naizgled se čini kako se po pitanju prostora zapravo ne radi o politici nego o jednostavnoj matematici gdje imamo neizgrađene prostorne resurse koji u postojećem obliku nemaju nikakvu vrijednost. Njihova se vrijednost prema mišljenju apologeta privatnih investicija počinje ostvarivati tek onda kad se za tu lokaciju ostvare sve potrebne predradnje koje su preduvjet za dolazak te investicije koja potom postaje faktor konačne kohezije i navodno uspijeva pomiriti sve zaraćene strane.
Na tom tragu zanimljivo je promotriti prostorno plansku genezu razvoja obalnog turizma i činjenicu da se, od kad razvojni planovi obale postoje, najveća količina prijepora i prepreka realizaciji dešava na polju stvaranja suvislih upravljačkih mehanizama. Temeljne postavke teritorijalne raspodjele turističke ponude nastale su još šezdesetih godina prošlog stoljeća. Neurbanizirani dijelovi obale trebali su biti sačuvani od industrijske eksploatacije, a estetika i kvaliteta okoliša predstavljale su zalog uspješnog razvoja turizma kao privredne grane čija je uloga osim stvaranja ekonomske dobiti za lokalne zajednice također trebala biti i očuvanje krajolika od devastacije.
Posljednjih pedeset godina možemo uočiti kontinuitet prostorno planske dokumentacije budući da zacrtane projekcije šezdesetih godina nikada nisu u potpunosti realizirane, a zone označene za razvoj uvelike i dan danas stoje prazne. Jedina stvar koja se neprestano mijenja je mehanizam upravljanja. Tijekom posljednjih dvadesetak godina, a oprečno uvriježenom mišljenju, za razliku od vremena socijalističke države, dostupni mehanizmi upravljanja i odlučivanja o prostornim resursima drastično su suženi, pa tako danas raspravljamo o tobože jednostavnim i jedinim mogućim jednadžbama: investitor plus elitni turisti garancija su prosperiteta. Svi ostali mehanizmi za upravljanje teritorijem uspješno su marginalizirani ili jednostavno ugašeni.
Razvojni planovi obalnih regija
Šezdesetih godina prošlog stoljeća, obalne regije bilježe znatno niži dohodak per capita u odnosu na hrvatski prosjek. Na osnovu predviđanja o porastu stanovništva i daljnjem rastu ekonomske aktivnosti, Jugoslavija uz pomoć UN-a započinje opsežni razvojni projekt Jadrana, točnije izradu prostornih planova za Gornji i Južni Jadran. Ovi projekti imali su za cilj napraviti analizu postojećeg stanja privrednih, pa i turističkih kapaciteta obale i izraditi 2 regionalna, 22 detaljna, 6 generalnih planova i 6 pojedinačnih studija, odnosno sveukupno 36 urbanističkih razvojnih dokumenata. Planovima je prethodila gradnja Jadranske magistrale, kao jedna od dva osnovna uvjeta za izradu ovako opsežne projekcije razvoja dok je drugi bio dobra energetska opskrbljenost regije. Obala je tada podijeljena na područja različitih djelatnosti pri čemu je određen postotak turizmu dostupne obale i pripadajućih plaža, dok su se građevinske zone, gdje god je to bilo moguće, smještale u nešto derutniji krajolik.
Cjelokupni plan razvoja zasnivao se na kompromisnoj raspodjeli turističke i industrijske proizvodnje, tj. na stvaranju nove vrste urbanog krajolika u kojem se isprepliću primarna industrija vezana uz luke, povezana s kopnenim putevima, zatim sekundarna smještena u zaleđe i u konačnici turizam kao organizacija industrijske dokolice. Smještajni kapaciteti i projekcije potreba rađeni su u odnosu na dotadašnji i očekivani rast stanovništva i dohotka, a turistički razvoj trebao je očuvati vrijedne i slabo izgrađene teritorije kako bi se u punom zamahu modernizacije pravilno, i za okoliš povoljno, iskoristili zemljišni resursi obale, pri čemu se posebna pozornost poklanjala izbjegavanju monofukcionalnosti prostora.
U izradi planova za područje Gornjeg Jadrana, poglavito labinske regije i rovinjsko-baljanskog priobalja, sam prostorni plan predviđa odstupanja i izmjene ovisno o potencijalnim demografskim, upravljačkim i ekonomskim promjenama tijekom vremena. Naime, očekivalo se da primarne razvojne investicije tog kraja u omjeru od 85% dolaze iz postojećih lokalnih industrija i ugostiteljskih firmi, pa se u okvirima mogućeg računalo da promjenama u ekonomskoj aktivnosti “investitora” dolazi i do mogućih promjena u odlučivanju o teritoriju.
Kako je u vrijeme nastanka ovih planova izvršeno i rekalibriranje teritorijalno-upravnih sustava, tako plan već u samom nastanku postaje sam sebi oprečnim poduhvatom. On je integralno zahvatio prostor mnogih tada samoupravnih jedinica, a republička vlast se u međuvremenu povukla iz uloge kohezivnog elementa provedbe. Slijedom toga, planom se izrađuju i specifični zahtjevi upravljanja razvojem nekog područja. Ideja je bila da se formiraju koordinaciona tijela za suradnju općina na uzajamnoj izvedbi pojedinih planskih sekvenci. Upravljačka i koordinacijska tijela trebala su biti sastavljena od predstavnika pojedinih samoupravnih jedinica, interesnih zajednica i predstavnika radnih kolektiva čineći tako izrazito složen sustav izgradnje urbanog krajolika u kojem bi se ovako zamišljen prostor organski proizvodio u korelaciji postojećeg i planiranog ekonomskog rasta, potrebne dokolice domaćeg stanovništva i projekcija o dolasku stranih gostiju.
Naravno, kako plan nastaje na presjeku logike snažnog državnog planiranja i rascjepkane stvarnosti samoupravljanja, kvalitetna suradnja na kraju nije ostvarena. Općine su ušle u onaj dio izvedbe koji je odgovarao njihovim interesima, a ni jedan od detaljnih planova, osim Babinog Kuka, nije izveden onako kako je i zamišljen. No, ovi planovi ostavljaju u amanet cijeli plansko proceduralno metodološki mehanizam postavivši osnove za svo daljnje zoniranje obale i temelje promišljanja prostora kao resursa u dugoročnoj pričuvi, a koji putem turizma ujedno proizvodi i dobit.
Ulazak inozemne ekspertize u prostorno planiranje
Želja za razvojem obalnih regija preko suradnje s UN-om po prvi put uvodi inozemne konzultantske firme kao suradnike naših planerskih institucija. Ovo je naročito interesantno ako se uzme u obzir da se radi o izradi strategije iskorištavanja prostornih resursa (slično kao raspodjela prostornih resursa tijekom agrarne reforme), a unutar koje se na mala vrata uvode prakse potpuno drugačijeg ekonomskog sustava pri čemu turizam postaje prvi sektor u kojem se na strateškom planu uvodi praksa međuregionalne konkurencije. Tako je pri izradi plana Gornjeg Jadrana, koji nastaje nakon plana za Južni, došlo do stanovitih promjena u promišljanju uloge planiranja, ali i do takozvane “funkcijske distinkcija regija”. Sjeverna Dalmacija ostaje rezervirana za niže kategorije smještaja, točnije za domaće turiste, dok se u njenom arhipelagu planiraju nautičke luke, a na području Istre i Kvarnera predviđa se fokus na kapacitete za goste “višeg dohodovnog razreda”. Zanimljivo je da se u završnom izvještaju iz 1972. u planu baljanskog priobalja, pored predviđenih aktivnosti poput jahanja, jednom rečenicom spominje i golf kao aktivnost komplementarna nešto “finijoj” turističkoj ponudi. Na taj se način “diskretno pojavila teza o različitosti ponuda i područja”1 što u inicijalnom planu komplementarne turističke ponude i industrijske proizvodnje nije bio slučaj.
Ako znamo da šezdesetih godina dvadesetog stoljeća dolazi do sve većeg otvaranja jugoslavenskih granica, pri čemu su geografska blizina Istre Austriji i Italiji garancija za povećanje broja stranih turista, a samim tim i deviznog prometa, postaje jasnije zašto se baš na Istru i Kvarner stavio naglasak razvoja kao “elitne” destinacije u Jugoslaviji. U to vrijeme također dolazi do značajnog odustajanja od domaćih inovacija u proizvodnji (primjerice građevinskih elemenata), a novonastala menadžerska klasa počinje se međusobno natjecati u nabavljanju što boljih stranih licenci na naše tržište što je neminovno dovelo do potrebe za pojačanim priljevom deviza. Slijedom toga turizam postaje menadžerski zalog trgovanja, a regije se sve više polariziraju u svojoj “funkcionalnoj distinkciji”.
U kasnijim dekadama, ekonomski rast ostvaren alatima tehnokratskog planiranja poslužit će za novu formulaciju uspješnosti kao pitanja specifičnog identiteta, a u javnom diskursu osamdesetih i devedesetih, ekonomski rast pretvara se u metafiziku tla i porijekla. Ovime su prostorni resursi i njihov razvoj sjedinjeni u organsku cjelinu temeljenu na identitetskim politikama, pri čemu je nužno bilo i usporedno odustajanje od upravljačke povezanosti između razvoja teritorija i radnih i civilnih kolektiva. Opisanim procesima dogodio se preokret kojim planiranje razvoja umjesto da se izmjesti iz zatvorenih stručnih krugova i ekonomskih projekcija i otvori polju javnog interesa kao svoj rezultat ima teritorij koji zadržava tehnokratsku logiku zoniranja i uništene mehanizme kontrole razvoja. U svemu tome, kao nusproizvod najgorega što je socijalizam mogao proizvesti, dobili smo menadžersku klasu koja autokratski upravlja prostornim resursima u nadi da će brzo, i bez ulaganja potrebnih za neki drugi tip industrije, obrnuti profit pakiranjem teritorija u poželjnu ponudbenu opciju na tržištu.
Zanimljivo je da tzv. razvojni plan Brijuni Rivijera, čiji su dio i demilitarizirane zone poput poluotoka Muzil, preslikava koeficijente zacrtane planom Gornjeg Jadrana iako ni po demografskim ni ekonomskim pokazateljima po kojima se računaju ovi kapaciteti nisu usporedivi. Na nekim područjima poput baljanskog priobalja možemo vidjeti i da je zoniranje predloženo planom iz 1972. jednako onom plana BR, no za razliku od prethodnika, novi se planovi zaista “provode” po željama vladajućih i čvrstom rukom “republičke kohezije” (pored županijskih vlasti i sve vlade od 2000. godine podržavaju ovaj plan). Kako je investicija a priori golema i a priori inozemna, tako nema ni potrebe da se o njegovom odlučivanju pitaju radni kolektivi ili pak njihovi sindikati, niti bilo kakve civilne interesne zajednice jer njihovi “demokratski izabrani” predstavnici obavljaju taj posao za njih.
Sužavanjem načina i mehanizama upravljanja, kao i izmještanjem investicije iz područja u kojem se ona dešava, stvorena je idealna situacija za ograđivanje teritorija kojim legalno može gospodariti tek šačica vladajućih.
Supranacionalni planovi
Uvidom u supranacionalne prostorne planove, točnije europski dokument prostornog razvoja kontinenta do 2030. godine, možemo vidjeti da se planiranje europskog teritorija zasniva na mreži globalnih gradova s jedne strane, te periferije kao kolaža monofunkcionalnih djelatnosti (tzv. polova konkurentnosti) s druge. Tako je na mapi prostorne strukture i urbane hijerarhije nastaloj još devedesetih, Hrvatska podijeljena na tri područja: (1) Slavonija, Baranja i Banija prostor su visokog rizika deindustrijalizacije, (2) Gorski Kotar i Lika prostor su ruralne marginalizacije, dok je (3) potez od Istre do Dubrovnika područje koje figurira kao jedino hrvatsko uistinu konkurentno područje što podrazumijeva razvoj turizma za posjetitelje treće dobi. Tako se široka strategija zacrtana negdje daleko od ovog prostora provodi specifično lokalnim mehanizmima partitokratsko klijentelističkih struktura, sve u konačnici u suglasju sa širim namjerama “funkcijske distinkcije” periferije i konkurentnosti koja isključuje bilo kakvo suvislo i suvereno planiranje razvoja, a kamoli lokalno i demokratsko. Tako ono što se nekad tehnokratski računalo kao odnos dohotka i slobodnog vremena koji je proizvodio osnovu za kapacitete turizma, danas postaje računanje investicije i konkurentnosti na financijskom tržištu. Točnije, plansko obećanje (prenamjena zemljišta) zalog je povećanja vrijednosti zemljišta kao kolaterala na tržištu kredita. Stoga nas ne treba čuditi što se, u osvit novog Zakona o radu i sve većoj legalnoj eksploataciji, nesigurnosti radnog mjesta, deložacijama i sve manjem realnom dohotku, proizvode prostorni planovi u kojima se dešava hiperinflacija prostora dokolice i potrošnje. Stvarna ekonomska aktivnost na nekom prostoru nema više nikakve veze s planovima razvoja tog teritorija, a kamoli da nam činjenica da na nekom prostoru radimo osigurava i mogućnost kontrole tog prostora, dok nam radno mjesto nije više nikakav zalog da ćemo uistinu moći priuštiti godišnji odmor.
- Vladimir Mattioni, Jadranski projekti, Projekti Južnog i Gornjeg Jadrana 1967.-1972. str. 26. Urbanistički institut Hrvatske, Zagreb 2003. godine [↩]